Imposto Territorial Rural: instrumento desprezado
O Imposto Territorial Rural (ITR), de competência da União, tem dupla função: fiscal (arrecadação tributária) e extrafiscal (estímulo ao uso racional da terra). Ainda que tenha uma regulamentação sofisticada, não cumpre, minimamente, estas funções.
Do ponto de vista fiscal, a arrecadação é insignificante, representando menos da metade de um centésimo por cento (0,04%) do orçamento federal, quando em países da Europa, Américas do Norte e do Sul representa entre 3 e 6%, ou seja, cem vezes mais. Como instrumento de política agrícola e ambiental, inexiste face à irrelevância do valor e da ausência de fiscalização.
O fator determinante da sua insignificância reside no fato de ser um imposto autodeclaratório —o proprietário do imóvel informa o valor da terra nua (VTN) e os demais indicadores com base nos quais o imposto é calculado— e da ausência de fiscalização e consequente punição.
Há vários estudos de âmbito federal e estadual que demonstram de forma inequívoca que o valor arrecadado poderia ser multiplicado dezenas de vezes se o VTN informado pelo declarante representasse pelo menos a metade do valor de mercado. Apenas a título ilustrativo seguem dois exemplos com base em estudo feito no estado do Pará em 2014: a Comissão Estadual de Política Agrícola, Agrária e Fundiária estabeleceu um VTN, em média, 93% inferior ao de mercado. Se o valor fosse o recomendado pelo Incra, a arrecadação seria 25 vezes maior e, se fosse o de mercado, 130 vezes maior.
O mesmo estudo mostra que a auditoria feita na declaração de um imóvel que pagou R$ 11 de ITR, se os parâmetros corretos tivessem sido aplicados, deveria ter pagado R$ 140 mil, ou seja, 12,7 mil vezes mais. Situações desta natureza são encontradas em todos os estados.
Além da subdeclaração do VTN e das fraudes em relação a outras informações relativas às condições de uso do imóvel, grande parte do valor lançado não é paga e, por diversas razões de natureza operacional e normativa, não é lançada na Dívida Ativa da União.
A pergunta óbvia, que salta à vista, é clara: é possível reverter esse quadro?
Do ponto de vista operacional, de sua execução, sem dúvida alguma. Existe a legislação e dispõe-se de todos os instrumentos técnicos (geoprocessamento, informática etc.) para a realização de um cadastro confiável que permitiria definir as condições de uso dos imóveis rurais do país e, a partir daí, estabelecer o ITR de cada um deles.
Estudos preliminares demonstram que menos de 10% dos imóveis teriam o valor reajustado e, destes, menos de 3% seriam atingidos mais incisivamente. Os 90% restantes seriam isentos ou ficariam com sua situação inalterada. É claro que a fiscalização e a punição dos fraudadores e inadimplentes seriam uma medida complementar indispensável. Esses mesmos estudos indicam que o custo da implantação do cadastro e da fiscalização seria várias vezes menor que o aumento da arrecadação.
Do ponto de vista político, entretanto, não se descortina nenhuma perspectiva. Ainda que seja uma minoria extremamente reduzida, os representantes dos grandes proprietários de terra têm demonstrado, ao longo de nossa história, um impressionante poder político e capacidade de articulação que têm inviabilizado todas as iniciativas, por mais tímidas e modestas, que visem tributar efetivamente o imóvel rural.
Uma pitada de história: o ITR era um imposto de competência estadual quando, em 1960, o então governador paulista, Carvalho Pinto, e seu secretário da Agricultura, José Bonifácio Coutinho Nogueira, ambos proprietários rurais e políticos conservadores, enviaram para a Assembleia Legislativa um Projeto de Revisão Agrária (projeto de lei N° 154/60), estabelecendo “normas de estímulo à exploração racional e econômica da propriedade rural”.
A proposta previa uma revisão do ITR em que 81% dos imóveis ficariam isentos, 9% teriam a tributação minorada, 8% indiferentes e 2% majorada. O aumento da arrecadação seria utilizado para a desapropriação de propriedades ociosas e sua redistribuição para trabalhadores sem terra previamente selecionados.
Um primeiro projeto foi implantado em Campinas com absoluto sucesso e lá se encontra até hoje para quem quiser conhecer. Outros projetos estavam em fase de elaboração e em diversos estados (Rio Grande do Sul e Pernambuco, por exemplo) estavam sendo tomadas iniciativas similares quando, em 1961, o então presidente do Senado Federal, lídimo representante dos grandes proprietários rurais, retirou da gaveta um antigo projeto de lei que transferia dos estados para os municípios a arrecadação e administração do ITR. O projeto foi aprovado numa sessão esvaziada e sem debates, castrando o programa em curso em São Paulo e eliminando qualquer possibilidade de outras iniciativas estaduais.
No período recente, a maior arrecadação do ITR ocorreu em 1996 e 1997, quando a Receita Federal, ainda que timidamente, estabeleceu um valor mínimo para o ITR por município. Assim, a arrecadação alcançou 0,1% do orçamento. Esta medida foi revogada a partir de 1998, quando a arrecadação passou a cair chegando ao atual patamar de 0,04% do orçamento federal.
Para algumas lideranças do setor que se opõem fortemente a qualquer iniciativa que se refira à tributação sobre a terra, parece que deveríamos retornar aos tempos do Império ou da colônia quando o ITR, criado pela Constituição de 1891, nem sequer existia.